Negli ultimi mesi ho collaborato con l’EASME – l’agenzia della Commissione Europea che gestisce diversi programmi in settori quali l’innovazione, l’energia e l’ambiente – per la realizzazione dei Sustainable Energy Investment Forum, una serie di iniziative mirate a facilitare il finanziamento dei progetti di riqualificazione energetica degli edifici. Si tratta di una priorità, in particolare in ottica obiettivi al 2030, che richiede azioni forti per essere tradotta in azioni efficaci. Le tavole rotonde organizzate nel 2018 e 2019 sono state molto interessanti, e invito chi lavora in questo ambito a visionarne gli atti. Non solo le presentazioni, ma soprattutto i resoconti dei gruppi di lavoro. Di seguito riporto un documento di supporto relativo all’EPC per la riqualificazione degli edifici pubblici, gruppo che ho moderato nei due incontri citati. L’idea era quella di inquadrare l’EPC per la P.A. nel nostro Paese e di indicare alcune proposte di miglioramento del quadro al contorno.

Premessa

La riqualificazione del parco immobiliare rappresenta una priorità per ragioni che comprendono la resistenza ai terremoti, la riduzione dei consumi energetici e delle emissioni, la salubrità degli ambienti. Dal punto di vista economico gli investimenti da sostenere sono consistenti e caratterizzati da tempi di ritorno lunghi, ragione per cui lo sviluppo del finanziamento tramite terzi in questo contesto risulta fondamentale. Nel caso della Pubblica Amministrazione questo risulta ancora più vero, vista la scarsa disponibilità di risorse e i vincoli collegati al Patto di stabilità. 

Uno strumento fondamentale per favorire l’accesso alle risorse finanziarie private (fondi di investimento, banche, utility, ESCO, etc.) sono i contratti EPC, anche definiti di rendimento energetico o di prestazione energetica, contratti basati sulla realizzazione di interventi di riqualificazione energetica nell’ambito della fornitura di servizi energetici con garanzia dei risultati e canone collegato al livello di prestazione conseguito.

La presenza delle clausole di garanzia delle prestazioni energetiche, rafforzata dalla disponibilità di certificazioni e protocolli atti a comprovare la qualificazione dei fornitori (e.g. UNI CEI 11352 per le ESCO, EN 15900 per i servizi energetici, etc.) e definire meglio il quadro operativo (e.g. EN 16247, ISO 50015, ISO 17741, IPMVP, ICP, etc.), permette di identificare e gestire meglio i rischi dell’investimento, favorendo il finanziamento tramite terzi. 

Di seguito si riportano gli aspetti di base dei contratti EPC in termini di caratteristiche e definizione degli stessi, si descrivono le modalità per applicarli con l’attuale codice dei contratti pubblici e si indicano delle opzioni di miglioramento di quest’ultimo utile a favorire una maggiore diffusione dei contratti di prestazione energetica.

Il contratto di prestazione energetica (EPC): caratteristiche e definizione

Il contratto di prestazione energetica è chiaramente definito dal D.Lgs. 102/2014 (recepimento della direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica) come l’accordo contrattuale tra il beneficiario o chi per esso esercita il potere negoziale e il fornitore di una misura di miglioramento dell’efficienza energetica, verificata e monitorata durante l’intera durata del contratto, dove gli investimenti (lavori, forniture o servizi) realizzati sono pagati in funzione del livello di miglioramento dell’efficienza energetica stabilito contrattualmente o di altri criteri di prestazione energetica concordati, quali i risparmi finanziari.

Gli elementi fondanti sono la realizzazione di una misura di miglioramento dell’efficienza energetica – le cui prestazioni risultino garantite, misurate e verificate (M&V) per l’intera durata del contratto – e il pagamento di un canone direttamente legato al livello prestazionale raggiunto. Il decreto legislativo citato indica inoltre una serie di elementi minimi che devono essere presenti nei contratti EPC stipulati con il settore pubblico. Essi sono:

• un elenco chiaro e trasparente delle misure di efficienza da applicare o dei risultati da conseguire in termini di efficienza;
• i risparmi garantiti da conseguire applicando le misure previste dal contratto;
• la durata e gli aspetti fondamentali del contratto, le modalità e i termini previsti;
• un elenco chiaro e trasparente degli obblighi che incombono su ciascuna parte contrattuale;
• data o date di riferimento per la determinazione dei risparmi realizzati;
• un elenco chiaro e trasparente delle fasi di attuazione di una misura o di un pacchetto di misure e, ove pertinente, dei relativi costi;
• l’obbligo di dare piena attuazione alle misure previste dal contratto e la documentazione di tutti i cambiamenti effettuati nel corso del progetto;
• disposizioni che disciplinino l’inclusione di requisiti equivalenti in eventuali concessioni in appalto a terze parti;
• un’indicazione chiara e trasparente delle implicazioni finanziarie del progetto e la quota di partecipazione delle due parti ai risparmi pecuniari realizzati (ad esempio, remunerazione dei prestatori di servizi);
• disposizioni chiare e trasparenti per la quantificazione e la verifica dei risparmi garantiti conseguiti, controlli della qualità e garanzie;
• disposizioni che chiariscono la procedura per gestire modifiche delle condizioni quadro che incidono sul contenuto e i risultati del contratto (a titolo esemplificativo: modifica dei prezzi dell’energia, intensità d’uso di un impianto)
• informazioni dettagliate sugli obblighi di ciascuna delle parti contraenti e sulle sanzioni in caso di inadempienza.

La definizione di EPC oggi vigente tiene conto delle esperienze maturate nel corso degli anni sui contratti di prestazione energetica e introduce, rispetto a quella precedentemente introdotta dal D.Lgs. 115/2008, una maggiore attenzione all’M&V e una maggiore chiarezza. 

Come anticipato in premessa, la presenza di un contratto di questo tipo favorisce l’accesso ai finanziamenti di terzi, in quanto precisa in modo dettagliato le attività da svolgere, la suddivisione di obblighi e rischi, le tempistiche e i flussi finanziari attesi, le modalità di misura, verifica e gestione delle prestazioni. 

Il contratto di prestazione energetica (EPC) off-balance

Se il contratto EPC rappresenta dunque uno strumento utile per gli enti pubblici in quanto consente di riqualificare il proprio patrimonio con una garanzia sui risultati e l’accesso a risorse private, rimane da vedere come superare i vincoli di bilancio previsti dalla contabilità europea e nazionale. 

A questo proposito, Eurostat e la Banca europea degli investimenti hanno pubblicato nel 2018 il documento “A guide to the statistical treatment of energy performance contracts”. La guida, che spiega come interpretare le regole ESA 2010^[1]nel caso di contratti EPC, indica in quali condizioni sia possibile non imputare in bilancio all’interno dello stato patrimoniale il contratto EPC. Ciò, in particolare, richiede che l’ente pubblico ceda la disponibilità degli asset realizzati nell’ambito dell’EPC, ossia che la maggior parte dei rischi, ma anche dei benefici economici, ricada sulla ESCO e/o sugli altri soggetti terzi coinvolti nell’EPC stesso. In particolare, gli elementi fondamentali sono i seguenti:

• Nel caso di ESCO non privata occorre rispettare i requisiti indicati nelle linee guida Eurostat in merito alla classificazione statistica delle parti coinvolte nell’EPC.
• L’EPC deve prevedere investimenti di capitale in beni mobili o immobili che riducano i consumi energetici. Sono ammessi anche componenti accessori all’erogazione del servizio energetico (e.g. sistemi di monitoraggio dei consumi) o impianti di generazione (e.g. fotovoltaico), purché la spesa capitale per questi ultimi non superi il 50% di quella totale. Tutte le spese vengono considerate insieme ai fini dell’iscrizione o meno a bilancio.
• La durata del contratto EPC deve essere di almeno otto anni, a prescindere dalla durata degli asset installati.
• Come minimo la ESCO deve garantire la manutenzione e il funzionamento dell’impianto per la durata dell’EPC, alle prestazioni energetiche o economiche concordate. La ESCO può anche occuparsi di altre attività (e.g. acquisto energia, pulizia locali, etc.) senza che ciò abbia ripercussioni sulla contabilità. L’M&V, in quanto attività obbligatoria nell’ambito dei contratti EPC, può essere svolta dalla ESCO o da un soggetto indipendente.
• Nel caso la spesa capitale per la riqualificazione energetica superi il 50% del valore degli asset esistenti si possono utilizzare le linee guida sull’EPC se la ESCO è remunerata sulla base dei consumi energetici e/o dei risparmi energetici collegati agli asset stessi. Qualora invece la remunerazione si basi sulla disponibilità e/o sulla domanda di utilizzo dell’asset occorre fare riferimento alle linee guida Eurostat per i PPP^[2].
• Se gli impianti realizzati generano introiti da terze parti (e.g. cogeneratore o fotovoltaico per la parte di energia venduta alla rete e non autoconsumata) devono essere rispettate delle soglie per ESCO ed ente. In particolare, il VAN^[3]calcolato sulla durata contrattuale degli introiti per la ESCO deve essere inferiore al VAN dei canoni percepiti dall’ente e il VAN degli introiti per l’ente deve essere inferiore al 50% dei canoni versati alla ESCO (in tal caso sono esclusi gli introiti che dovessero fare parte della garanzia contrattuale).  

Oltre alle condizioni da rispettare obbligatoriamente per avvalersi dell’off-balance, la guida indica una lunga serie di opzioni, ciascuna caratterizzata da un livello di attenzione fra moderato e molto alto, il rispetto delle quali consente di beneficiare dell’off-balance. 

Nel caso non fossero rispettati i requisiti della guida Eurostat è ovviamente possibile utilizzare un contratto EPC, ma gli investimenti vengono considerati on-balance, una soluzione praticabile solo da alcuni enti pubblici.

EPC e codice dei contratti pubblici

Se la definizione di EPC è andata chiarendosi nel tempo, per il settore pubblico rimane da capire come sviluppare questi contratti in relazione al codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016). La premessa è che al momento i contratti di prestazione energetica risultano atipici, ossia è necessario individuare gli strumenti più idonei per tradurli in pratica fra le tipologie generali previste nel codice dei contratti pubblici. 

Tale compito è reso complesso dalle molteplici forme che i contratti EPC possono assumere. Queste dipendono dalle caratteristiche molto diverse degli interventi realizzabili: si va dalla riqualificazione dell’involucro agli impianti di illuminazione di interni, dalla centrale termica alla building automation, dalla cogenerazione alla generazione da rinnovabili, con tutte le possibili combinazioni di queste opzioni. Ciò si traduce nell’adozione di diverse formule contrattuali e di finanziamento. Del resto, la definizione stessa di EPC parla di lavori, forniture o servizi, ossia a tipologie trattate in modo diverso dal codice dei contratti pubblici.

Nella pratica l’EPC per la riqualificazione energetica è stato attuato sotto forma di appalto di servizi o concessione/PPP. L’appalto è una soluzione sempre applicabile e genera minori criticità. Il suo utilizzo è obbligatorio laddove non sia possibile o non si voglia trasferire il rischio operativo (o di disponibilità per il PPP) sul fornitore. La concessione/PPP si utilizza laddove siano soddisfatti i requisiti previsti dalla normativa vigente (e.g. trasferibilità del rischio operativo).     

In apparenza il codice offre dunque flessibilità e opportunità diverse, in grado di soddisfare le diverse esigenze delle stazioni appaltanti. In pratica ciò si traduce in un processo di scelta non banale per le amministrazioni e si scontra con una serie di problemi differenti a seconda dello strumento scelto. Nel caso degli appalti, ad esempio, è difficile gestire un EPC con il progetto esecutivo previsto per gli appalti di lavori, visto che tale livello progettuale impone ogni dettaglio realizzativo al fornitore. Allo stesso modo, molte amministrazioni sono in difficoltà di fronte alle istruttorie richieste per il PPP e le concessioni. Strumenti come l’indagine preliminare di mercato potrebbero venire in aiuto.

Proposte

Per favorire un uso più diffuso dell’EPC può essere utile un intervento legislativo, che preveda la modifica del codice dei contratti pubblici per portare a una tipizzazione del contratto EPC. Di seguito alcune proposte:

A. Facilitare l’uso dell’EPC tramite appalto di servizi.

La tipizzazione dell’EPC può avvenire attraverso l’aggiunta al codice dei contratti pubblici di un articolo dedicato a “l’appalto per il servizio di prestazione energetica degli edifici”. Esso dovrebbe indicare:

1. l’ambito di applicazione richiamando la definizione di EPC del D.Lgs. 102/2014, i requisiti dell’Allegato 8 allo stesso decreto, i requisiti minimi (e.g. prestazioni energetiche minime, trasferimento dei rischi, rispetto delle linee guida Eurostat, etc.);
2. la messa a gara basata su progetto di fattibilità tecnico-economica corredato da diagnosi energetica redatta secondo le norme vigenti; 
3. le procedure per l’aggiudicazione e i requisiti minimi contrattuali. 
4. Andrebbe inoltre previsto il superamento del divieto di appalto integrato, aggiungendo un’eccezione dedicata. 

B. Facilitare l’uso dell’EPC tramite concessione/PPP. 

La tipizzazione dell’EPC può avvenire attraverso l’aggiunta al codice dei contratti pubblici di un articolo dedicato a “il PPP per la riqualificazione energetica degli edifici”. Anche in questo caso andrebbero indicate:

1. le caratteristiche dell’EPC e i requisiti minimi; 
2. il rispetto delle linee guida Eurostat; 
3. le casistiche in cui applicare il regime della concessione.

C. Facilitare l’EPC superando le barriere di conoscenza e competenza esistenti.

In generale, a prescindere dalla mancanza di tipizzazione del contratto EPC nel codice dei contratti pubblici, molti enti pubblici non hanno interiorizzato il nuovo codice dei contratti pubblici e faticano anche ad accettare principi fondamentali come l’aggiudicazione in base all’offerta più vantaggiosa. A tal fine si ritiene utile:

1. prevedere un’azione informativa e formativa adeguata rivolta ai funzionari degli enti pubblici e ai consulenti, basata su casi pratici, volta ad abbattere le barriere esistenti e fornire indicazioni su come predisporre contratti EPC con il nuovo codice dei contratti pubblici; 
2. pubblicare la guida sull’EPC che l’ENEA ha predisposto^[4]in attuazione del D.Lgs. 102/2014, che potrà offrire un valido supporto anche in relazione al punto 1. 

D. Facilitare l’EPC attraverso strumenti di supporto territoriale.

Sia per complementare quanto indicato al punto c), superando la barriera conoscitiva, sia per rendere più semplice l’aggregazione di interventi da realizzare presso enti locali di piccola dimensione, con beneficio di razionalizzazione delle gare e di accesso agevolato al finanziamento tramite terzi, si propone di:

1. attivare sportelli di supporto territoriali, che sviluppino un’azione simile a quella svolta da agenzie quali AESS e IRE Liguria;
2. sviluppare l’opzione one-stop shop, in collegamento con il punto precedente.

A tal fine si potrebbe cercare di sfruttare i fondi strutturali.

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^[1]ESA: European system of accounts. Si tratta delle regole di contabilità adottate a livello comunitario.

^[2]PPP: partenariato pubblico privato.

^[3]VAN: valore attuale netto. Rappresenta l’equivalente economico attualizzato dei flussi di cassa positivi e negativi collegati a un investimento.

^[4]In valutazione al MiSE.